管、发真正分离

　　避免部门利益法律化

　　1987年6月，经国务院批准，中国社会福利有奖募捐委员会成立，成为新中国第一个全国性专业彩票发行机构。1994年，国务院批准当时的国家体委在全国范围内发行体育彩票。时至今日，“福利彩票”和“体育彩票”就是中国彩票的两大类。

　　“管发分离”被认为是彩票管理的方向，即管理工作由福彩和体彩中心这两类事业单位负责，而发行和销售委托给公司操作。

　　但有专家认为，目前的“管发分离”尚缺少法律依据，比如与公司之间如何委托，委托给谁，是否必须引进公开招投标机制等问题都有待于法律予以细化。2004年轰动一时的“西安宝马彩票案”就与对委托机构的约束、管理有密切关系。

　　我国对于彩票的管理体制几经调整，目前依据2001年10月颁布的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》以及此后出台的相关规定。审批权在国务院，财政部负责监管，而由民政部、国家体育总局组织实施。同时，按照“收支两条线”的原则，对彩票发行收入实行专户管理。彩票发行资金构成比例调整为：返奖比例不得低于50%，发行费用比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。

　　然而，在彩票管理环节出现的问题却仍然不断。2007年12月19日，国家体育彩票管理中心原副主任张伟华，因犯受贿罪被北京市第一中级人民法院一审判处有期徒刑10年6个月。

　　此前，2005年审计署发布的审计报告中指出，在彩票印制过程中，国家体彩中心负责人“弄虚作假，指定所办公司将代理进口电脑彩票专用热敏纸业务，委托给不具有进出口经营权的私营企业，人为增加环节，转手高价采购，致使彩票发行费在2003年2月至2005年1月流失2341万元。”

　　同时，身为事业单位的国家体彩中心，“向所办的两家公司支付体育彩票发行费，用于彩票印制、发行，但支付的发行费超过实际需要，在扣除全部成本费用后，两公司获利高达5.58亿元。”

　　王薛红说，从目前情况看，条例首先还是要对现有管理体制法制化，进一步明确各部门的职责、产业政策、发行宗旨和发行机构等。同时王薛红认为，在条例中，应该更多体现行政部门的权力与责任的统一，还应该避免部门利益的法律化。

　　用好300亿公益金

　　增加公众参与程度

　　“如何用好300亿以上的公益金？”这是公众普遍关心的问题。就立法而言，如何能使公益金使用更加公开、透明，真正用得其所，也正是人们对彩票立法的期待。

　　其实，在发行后较长的一段时间，发行彩票公益金都是由发行部门来安排使用的。2000年后，财政部正式从中国人民银行手中接过了彩票市场监督管理职能后，公益金的使用范围扩大了。有学者认为，从那时起“部门彩票”才开始变成“国家彩票”。

　　按照目前财政部规定的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央与地方之间，按50%∶50%的比例分配。中央集中的彩票公益金，在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间，按60%、30%、5%和5%的比例分配。地方留成的彩票公益金，将福利彩票和体育彩票分开核算，按彩票发行宗旨使用，由省级人民政府财政部门协商民政、体育部门研究确定分配原则。

　　“这个行业汇聚了大量来自公众的财富，而这些资金使用的公益性是彩票行业的首要价值。”王薛红说，对于公益金的分配和使用应该更加公开、透明，还应该更多体现公众的参与。

　　她认为，可以专门设立公益金监管和分配使用委员会，由相关政府部门和专家学者公众代表等组成，共同决定公益金的分配和使用，避免权力缺少制约，在公益金分配上的失衡。